Wszczęcie kontroli celno-skarbowej jako nowa przesłanka zawieszająca bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego?
Ministerstwo Finansów opublikowało projekt ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw wraz z jego uzasadnieniem i rozpoczęło konsultacje podatkowe w sprawie planowanych zmian legislacyjnych (dostęp: https://www.gov.pl/web/finanse/konsultacje-podatkowe-w-sprawie-zmian-w-ordynacji-podatkowej). Ministerstwo w ramach projektu przygotowało szereg zmian dotyczących kwestii przedawnienia zobowiązań podatkowych.
Wszczęcie kontroli celno-skarbowej, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego
Jedną z najistotniejszych zmian w tym zakresie, a zarazem wywołującą szereg kontrowersji wśród podatników oraz praktyków jest wprowadzenie nowej przesłanki zawieszającej biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Z uzasadnienia do projektu wynika, że: „(…) zmiana polega na uwzględnieniu w art. 70 § 6 i 7 Ordynacji podatkowej nowego zdarzenia, które powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Propozycja, aby wszczęcie kontroli celno-skarbowej zawieszało bieg terminu przedawnienia uzasadniona jest tym, że te kontrole mają na celu wykrywanie i zwalczanie najpoważniejszych nieprawidłowości podatkowych (optymalizacje podatkowe, karuzele VAT czy zorganizowana przestępczość podatkowa).”
Co za tym idzie Ministerstwo wskazuje, że wprowadzenie nowej przesłanki zawieszającej bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego skorelowanej z chwilą wszczęcia kontroli celno-skarbowej uzasadnione jest koniecznością przeciwdziałania agresywnym przejawom działalności podatkowej mających na celu uszczupleniu należności publicznoprawnej. W uzasadnieniu wskazano na przykładowe przejawy takiej działalności.
Przepis wprowadzający nową przesłankę
Zgodnie z art. 1 pkt. 39 ppkt. c projektu z dnia 13 czerwca 2023 r., o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw, bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia kontroli celno-skarbowej.
Analizowany przepis w sposób klarowny precyzuje moment, w którym dojdzie do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Przy czym w żadnym razie przepis ten nie ogranicza się wyłącznie przytoczonych przykładowo w uzasadnieniu przejawów niedozwolonej działalności podatników. Konstrukcja przepisu wskazuje na to, że znajdzie on zastosowanie w każdym przypadku, gdy dojdzie do wszczęcia kontroli celno-skarbowej.
W konsekwencji wyliczenie wskazane w uzasadnieniu do ustawy ma charakter przykładowy i nie ogranicza się do przypadków tam wskazanych.
Ryzyko dla podatników
Analiza przywołanego przepisu w zestawieniu z dotychczasową praktyką organów podatkowych wskazującą na to, że niejednokrotnie dochodziło do instrumentalnego wykorzystania przepisów prawa w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego prowadzi do wniosku, że projektowane rozwiązanie legislacyjne niesie ze sobą duże ryzyko dla podatników.
Co prawda Ministerstwo wskazało w uzasadnieniu do analizowanego przepisu, że: „Nie zachodzi obawa o instrumentalne przerwanie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego poprzez wszczęcie kontroli celno-skarbowej, jak również o narażenie Skarbu Państwa na koszty związane z nieefektywnymi postępowaniami, w przypadkach gdzie z góry wiadomo (po przeprowadzonej analizie ryzyka), że nie ma możliwości ściągnięcia należności i co do zasady nie zmieni się sytuacja majątkowa podatnika. Proponowane zmiany wpłyną również na ukierunkowanie działań na efektywne wykorzystanie zasobów oraz w konsekwencji przyczynią się do zwiększenia wpływów budżetu państwa.”
Sama argumentacja Ministerstwa w zestawieniu z dotychczasową praktyką organów podatkowych oraz naszymi doświadczeniami procesowymi wskazuje na to, że projektowane rozwiązanie zakładające swoisty automatyzm między wszczęciem kontroli celno-skarbowej, a zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego może prowadzić do instrumentalnego wykorzystania tej przesłanki przez organy podatkowe. Instrumentalnie wykorzystanie tej przesłanki mogłoby sprowadzać się do zainicjowania kontroli celno-skarbowej wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Co na to dotychczasowe orzecznictwo dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych?
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się kwestią przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zwrócić uwagę należy na wyrok z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt P 30/11, gdzie Trybunał wskazał, że: „(…) wartością konstytucyjną, która uzasadnia wprowadzenie instytucji przedawnienia do prawa podatkowego, jest stabilizacja stosunków społecznych poprzez wygaszanie zadawnionych zobowiązań podatkowych. Nie ma zatem wątpliwości, że przedawnienie zobowiązań podatkowych, choć nie jest expressis verbis uregulowane w ustawie zasadniczej, znajduje oparcie w wartościach konstytucyjnie chronionych.”
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w szeroko komentowanej uchwale 7 sędziów z dnia 24 maja 2021 r., w sprawie o sygn. akt I FPS 1/21 dotyczącej przedawnienia zobowiązań podatkowych zanegował konstrukcje przepisów, która prowadziłaby niejako do mechanicznego zawieszenia terminu biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego jako rozwiązania legislacyjnego naruszającego standardy demokratycznego państwa prawa, które powinno zapewnić podatnikowi podstawową ochronę prawną.
Wprowadzenie nowej przesłanki zawieszającej bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego stoi zatem w oczywistej sprzeczności wobec wniosków płynących przez lata z orzecznictwa.
Co dalej ze zmianami zawartymi w projekcie?
Opublikowane zmiany spotkały się ze znaczną krytyką wielu środowisk i doprowadziły do powstania pewnego zamieszania ustawodawczego. Z jednej strony analizowany projekt zmian podatkowych wciąż znajduje się na stronie Ministerstwa Finansów. Z drugiej strony jednak pojawiają się nieoficjalne głosy, że do wykazu prac legislacyjnych rządu nie zostały wpisane zmiany dotyczące ordynacji podatkowej.
Powyższe wskazuje na to, że krytyka proponowanych zmian doprowadziła do wycofania się z dalszych prac nad opublikowanym projektem.
Podsumowując na chwilę obecną zatem nie jest jasne jaki będzie dalszy los projektowanych zmian. Co za tym idzie na bieżąco będziemy monitorować sytuację związaną z nową przesłanką zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego oraz pozostałymi zmianami.
AUTOR WPISU
E: tomasz.wichary@pl.andersen.com
T: +48 32 731 68 95